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Die EU und Russland: Strategische Beziehungen?

Photo: Anna StriethorstPhoto: Anna Striethorst

Charakterisieren Brüsseler Offizielle die Beziehungen zwischen der EU und Russland, nutzen sie hierfür seit einigen Jahren vor allem das Adjektiv „strategisch“. Den Nachweis, dass die Beziehungen diese Charakterisierung auch verdienen, sind Kommission, Rat und Außendienst der EU bisher jedoch schuldig geblieben. Zurzeit verfügen sie weder über eine entsprechende „Definition“ noch über die erforderlichen Instrumente, eine derartige Beziehung zu gestalten. Somit bleibt bis auf Weiteres ungeklärt, worin das „Strategische“ bestehen könnte.

Entgegen der gängigen politischen Sprache der EU sendet ihre politische Praxis kontinuierlich eine andere Botschaft aus: Auch 20 Jahre nach dem Ende der Blockkonfrontation weisen die beiderseitigen Beziehungen unverändert Rivalität und ein umfangreiches Konfliktpotenzial auf und wie in der Vergangenheit tut man sich auch heute noch schwer, damit umzugehen. Dieses Konfliktpotenzial entwickelt sich auf der Basis des Spannungsverhältnisses das sich auf der einen Seite im Ergebnis der gemeinsamen Geschichte, gemeinsamer globaler Herausforderungen, gegenseitiger Abhängigkeit und bestehender weitreichender volkswirtschaftlicher Verflechtung und auf der anderen Seite durch das fortbestehende tiefe gegenseitige Mistrauen, durch politisch kultivierte Vorurteile und antirussische Ressentiments aber auch durch stark divergierende Interessen und Vorstellungen hinsichtlich des Agierens in der heutigen Welt sowie der Ausgestaltung der Beziehungen ergibt.

An Russland führt für die EU kein Weg vorbei. Dafür stehen auch die folgenden Fakten: Russland ist ihr größter unmittelbarer Nachbar, mit dem sie seit der jüngsten Erweiterung um osteuropäische Staaten zugleich über eine mehr als 2300 Kilometer lange gemeinsame Grenze verfügt. Als ständiges Mitglied im UN Sicherheitsrat nimmt Russland eine unverändert geopolitische Schlüsselrolle ein und auch regional gilt es als Garant für die Stabilität und Sicherheit der Nachbarstaaten. Ohne eine Zusammenarbeit mit Russland gibt es keine ernsthaften Fortschritte bei der Abrüstung der bestehenden Waffenarsenale in der Welt, bei der Bekämpfung internationaler Konfliktherde, bei der Bewältigung der Folgen des Klimawandels oder im Kampf gegen die international organisierte Kriminalität. Mit einem Anteil von 6% der Ausfuhren (105 Mrd. Euro im Jahr 2008) und 10% der Einfuhren (178 Mrd. Euro in 2008) aller 27 EU Mitgliedstaaten ist Russland hinter China und den USA der drittgrößte Handelspartner der EU. Es verfügt über umfangreiche Quellen an für die EU lebensnotwendiger Energien, an Rohstoffen und Bodenschätzen. Die vor allem wissensgestützten Wirtschaften der EU Mitgliedstaaten finden in der seit Jahren sehr schnell wachsenden und sich diversifizierenden russischen Wirtschaft zugleich einen Absatzmarkt für ihre Waren und Dienstleistungen, dem ein großes Wachstumspotenzial nachgesagt wird.

Russland ist zugleich aber auch das Land, an dem sich Teile der EU beständig und prinzipiell reiben. Beinahe schon ritualisiert, finden regelmäßig grundlegende Auseinandersetzungen über die sich verschlechternde Menschenrechtslage im Lande statt. Die Beziehungen belastende Kontroversen und Konflikte entstehen ebenso kontinuierlich in Bezug auf internationale Konfliktsituationen und die von jeder Seite favorisierten Lösungsansätze. Bei der Absicherung der eigenen „Rohstoffinteressen“ wirft die EU ihrem „strategischen“ Partner immer wieder Großmachtstreben oder Erpressung vor. In den sogenannten “eingefrorenen Konflikten” wie zum Beispiel um den Berg Karabakh oder Transnistrien, aber auch bei den Konflikten um die ungelöste Frage der Bürgerrechte der russisch sprechenden Bevölkerung in den baltischen Staaten glaubt man die steuernde Hand des Kremls zu erkennen. Auch die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten Polen und Litauen versuchten noch vor wenigen Jahren, ihre eigenen politischen Auseinandersetzung mit Russland „zu europäisieren“.

In dieser Widersprüchlichkeit sehen Analysten die Ursachen für die Ambivalenz in den Beziehungen, für die Dilemmata der Russlandpolitik der Europäischen Union begründet: Zunehmende wirtschaftliche Attraktivität korrespondiert nach ihrer Einschätzung mit ebenso zunehmender politischer Distanz, Privilegierung in den Beziehungen mit der gleichzeitigen Tendenz zur Diskriminierung, Integrationsgesten mit Abwehrreflexen. Diese Widersprüchlichkeit kennzeichnet auch die Entwicklungsgeschichte der formalen Beziehungen.

Die Rechtsgrundlage für die Ausgestaltung der gegenwärtigen Beziehungen zwischen der EU und Russland bildet das 1994 noch zu Zeiten der Präsidentschaft von Boris Jelzin (1991 bis 1999) ausgehandelte und 1997 in Kraft getretene Partnerschafts- und Kooperationsabkommen. Inhaltlich spiegelt dieses Abkommen die zur damaligen Zeit herrschenden Machtverhältnisse wider. Vor dem Hintergrund der inneren Zerfallsprozesse Russlands sowie des damit einhergehenden internationalen Ansehens- und Stellungsverlustes des Landes schrieb das Abkommen schlicht die Übernahme europäischer Rechtsnormen fest und forderte deren Umsetzung in russisches Recht. Analog dem Vorgehen gegenüber allen anderen osteuropäischen Ländern knüpfte man in der EU hieran die Hoffnung, über die Anpassung an den „acquis communautaire“, den Gesamtbestand der für alle Mitgliedstaaten der EU verbindlichen Rechte und Pflichten, die Stabilität zu sichern und zugleich eine marktwirtschaftliche und demokratische Transformation in Russland vorantreiben zu können. Erhielten die anderen osteuropäischen Länder für diese „Harmonisierung“ nach den „bewährten“ Spielregeln der EU umfangreiche Unterstützungsleistungen und die finale Beitrittsoption, mangelte es dem Abkommen mit Russland hingegen an konkreten Verabredungen und Unterstützungen für die Bewältigung der Krisenprozesse im Land. In der Konsequenz blieb das Abkommen politisch für eine längere Zeit weitgehend wirkungslos, diente aber der Präsidentschaft Jelzin als außenpolitische Absicherung für die Fortführung des brachialen Umbaus Russlands in Richtung einer autoritär-präsidialen Marktwirtschaft. Somit ist nicht verwunderlich, dass das Abkommen zumindest als institutioneller Rahmen für den Aufbau eines ungewöhnlich dichten Netzes verschiedenster institutionalisierter Kontakte zwischen beiden Seiten genutzt wurde, die von Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs über ständige Gesprächsrunden auf ministerieller Ebene bis hin zu den unterschiedlichsten Fachkontakten reichen.

Mit der Präsidentschaft von Putin und seiner Politik zur Stabilisierung Russlands zeigten sich die eklatanten Grenzen des Abkommens. Auf dem Gipfeltreffen im Mai 2003 in St. Petersburg wurde die überwiegend „normative“ Ausrichtung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens durch die gemeinsame Verabredung aufgebrochen, bei der langfristigen Errichtung von vier „gemeinsamen Räumen“ verstärkt zusammen zu arbeiten und diese auf gemeinsamen Werten und Interessen fußen zu lassen. Diese Felder der Zusammenarbeit wurden zwei Jahre später auf dem Moskauer Gipfel mit konkreten Maßnahmen und Zielen unterlegt und bildeten somit erstmalig eine mittelfristige Plattform der Zusammenarbeit.

Bei der Entwicklung eines gemeinsamen Wirtschaftsraums sollen vor allem Erleichterungen in den Bereichen Handel, Investitionstätigkeit und Unternehmensgründung verabredet, neue volkswirtschaftliche Kooperationsbereiche erschlossen und die hierfür erforderlichen Rechtsangleichungen (u.a. bezüglich des Wettbewerbsrechts, des Gesellschaftsrechts, des Verbraucherschutz aber auch des Urheberrechts) vorgenommen werden. Einen wichtigen Platz nimmt ebenso der von Russland  angestrebte Beitritt zur WTO ein.

Beim Ausbau der Zusammenarbeit im Bereich Forschung, Bildung und Kultur stehen vor allem die Kooperation bei der Entwicklung neuer Technologien, die stärkere Verknüpfung von Forschung und Entwicklung, die Ausweitung direkter wissenschaftlicher Kontakte durch Austauschprogramme, die Anpassung der Hochschulausbildung an die Bestimmungen des Bologna-Prozesses – im Interesse der Förderung der Mobilität der Studenten und Dozenten und der Vergleichbarkeit von Hochschulabschlüssen -, der interkulturellen Dialog, die Verbreitung von Kunst und Kultur sowie die Stärkung der „europäischen Identität“ im Mittelpunkt.

Mit dem langfristigen Aufbau eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts verbinden sich vor allem Reiseerleichterungen im Ergebnis einer Weiterentwicklung der Visapolitik und die Kooperation bei der Bekämpfung von „illegaler“ Migration, von Terrorismus und organisierter Kriminalität, vor allem in den Bereichen Geldwäsche, Drogen- und Menschenhandel und Korruption. Daneben wurden „Reformanstrengungen“ verabredet, die neben einer Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen auch auf verbesserte Bedingungen für die Anwendung der Europäischen Menschenrechtskonvention zielen.

Hinsichtlich der Intensivierung der Zusammenarbeit im Bereich der äußeren Sicherheit werden ein verstärkter Dialog und eine intensivierte Zusammenarbeit auf internationaler Bühne, die Nichtweiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Trägersysteme, Rüstungsexportkontrollen und Abrüstung sowie die Zusammenarbeit beim Managen von Krisen und beim Zivilschutz genannt.

Auf der Basis dieser Vereinbarungen haben die Beziehungen in den zurückliegenden Jahren in beiderseitigem Interesse deutlich an inhaltlichem Profil gewonnen. Hier einige Beispiele, die diese Entwicklung verdeutlichen: Die wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit, die auf dem bis 2014 verlängerten Abkommen zwischen der EU und Russland basiert, verzeichnet eine deutliche Ausweitung der Kooperationsbeziehungen, vor allem auf neue Bereiche der Informationstechnologie, der Biotechnologie, der Nanotechnologie und neuer Werkstoffe, aber auch des Gesundheitswesens, der Raumfahrt und der Ökologie. Das starke Kooperationsinteresse in diesen Bereichen wird auch darin deutlich, dass Russland mit insgesamt 38 Mio. € zugesprochene Fördermitteln (2009) zurzeit der größte Drittland-Teilnehmer am EU-Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung (FP7) ist. Der Handelsaustausch hat sich mit fast durchgängig zweistelligen Wachstumsraten auf beiden Seiten rasant entwickelt. So stiegen die Ausfuhren der EU27 nach Russland im Zeitraum 2000 bis 2008 auf das Fünffache, die Einfuhren haben sich im gleichen Zeitraum verdreifacht. Mit fast 47 Prozent liegt der Anteil der EU-Staaten am Handel Russlands deutlich über dem der GUS- und der BRICS Staaten, deren Anteile bei je ca. 11 Prozent liegen. Die grundsätzlichen Warenstruktur blieb allerdings trotz der hohen Zuwächse unverändert: Die EU importiert Rohstoffe (Erdöl, Erdgas, Eisenerze), Russland hingegen Produkte des Maschinenbaus. Auch der Bereich der Inneren Sicherheit verzeichnet eine hohe Kooperationsdynamik. So charakterisieren vor allem regelmäßige Informations-, Erfahrungs- und Expertenaustausche die sehr intensiven Kooperationsbeziehungen der russischen Seiten unter anderem mit EUROJUST, EUROPOL, CEPOL aber auch mit der FRONTEX Agentur.

Mit dem Übergang zu einer systematischen Zusammenarbeit zeigten sich allerdings die Grenzen des Partnerschafts- und Kooperationsabkommen deutlicher, traten die latenten Konflikte des Verhältnisses zwischen der EU und Russland in den verschiedenen Bereichen der Beziehungen wieder in den Vordergrund. Besonders Russland moniert in diesem Zusammenhang Asymmetrien in den Beziehungen, welche Ausdruck der unterschiedlichen Interessen und Strategien sind, in die beide Seiten ihre Kooperation einordnen. Einige Beispiele sollen hier angeführt werden:

In den Deklarationen der jährlichen EU-Russland Gipfel wird regelmäßig erklärt, dass die Beziehungen in beiderseitigem Einvernehmen auf gemeinsamen Werten und Interessen beruhen sollen. In der Praxis stellt jedoch die EU die Werte als Voraussetzung für die Entwicklung der Zusammenarbeit in den Vordergrund, während Russland seinerseits vom Primat der Interessen ausgeht, welches in der Konsequenz zu gemeinsamen Werten führen kann.

Im Bereich der besonders konfliktträchtigen Energiepolitik verfolgt die EU nicht nur eine aggressive Marktzugangsstrategie, sondern ordnet diese zugleich in ihr generelles Konzept der Marktliberalisierung ein. Dem stehen die unmittelbaren Interessen der russischen Regierung gegenüber, die Energiequellen in den Nutzen einer nationalen Konsolidierungspolitik zu stellen. Dieser Konflikt findet seine Widerspiegelung auch auf der Ebene der konkreten Kooperation. So streben die Konzerne der EU Mitgliedstaaten in ihren Unternehmensstrategien nach dem unmittelbaren Zugang zu den Energiequellen in Russland und werden hierbei von Kommission und Rat aktiv unterstützt, welche die Anpassung der entsprechenden russischen Gesetzgebung fordert. Die EU ihrerseits will den russischen Konzernen unter Bezug auf das sogenannte 3. Energiepaket den Zugang zum Endkundengeschäft in den EU Mitgliedstaaten jedoch verwehren und beruft sich hierbei auf geltendes EU Recht.

Nicht minder konfliktbeladen sind die Beziehungen zwischen beiden Seiten in internationalen Fragen. Geht Russland davon aus, dass in der heutigen multipolaren Weltordnung starke souveräne Staaten ihre Interessen pragmatisch und im Ausgleich mit ihren internationalen Partnern umsetzen sollten, so verfolgt die EU eine machtpolitische Option, die sich primär in einer westlichen, die Interessen der Anderen dominierenden Blockbildung manifestiert und sich im Konkreten oft einseitig an der NATO ausrichtet. Das Agieren der EU im Kontext internationaler Konfliktsituationen wie Kosovo, Georgien, Libyen oder jüngst auch Syrien sind für Russland hierfür ebenso Beweise, wie die auf die Rivalität zu Russland setzende neue Ost-Nachbarschaftspolitik der EU.

Vor diesem Hintergrund einigten sich beide Seiten auf ihrem Gipfel im Juni 2008 in Chanty- Mansijsk darauf, ein neues, umfassendes Rahmenabkommen zu verhandeln, welches im Interesse einer umfassenden, verlässlichen und längerfristig gültigen Grundlage für die Beziehungen in Politik, Wirtschaft, Handel, Wissenschaft und Kultur den aktuellen Entwicklungen und Veränderungen inhaltlich Rechnung trägt und zugleich versucht, die Grundkonflikte in den Beziehungen zu regeln. Dieses ambitionierte Ziel wird seitdem durch eine intensive Verhandlungsdiplomatie verfolgt. Erklärungen der russischen Seite, dass man hierbei keine Eile habe deuten allerdings darauf hin, dass Russland seine Erwartungen deutlich zurückgeschraubt hat. Indirekt verweist man in diesem Zusammenhang auf die offensichtliche Konzeptionslosigkeit und die eingeschränkte Handlungsfähigkeit der EU im Kontext der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise sowie auf die zunehmenden Angriffe einflussreicher Teile der nationalen Eliten in den EU Mitgliedstaaten auf des Projekt EU selbst.

Autor: Norbert Hagemann

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