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Nachbarschaftspolitik und Östliche Partnerschaft

Anna StriethorstAnna Striethorst

Als die Europäische Union 2004 acht mittel- und osteuropäische Staaten in ihre Gemeinschaft aufnahm, bedeutete das eine neue Grenzziehung und die Teilung Osteuropas in zwei Staatengruppen. Denn mit der Aufnahme neuer Mitglieder und den Verhandlungen mit Bulgarien und Rumänien fiel auch die Entscheidung gegen einen Beitritt der Ukraine, Belarus und Moldaus. Gleichzeitig rückten infolge der Ausdehnung der EU-Grenzen die neuen Nachbarn und die drei Länder des Südkaukasus stärker in das Blickfeld der europäischen Eliten. In welchen Kooperationsformen gestaltet sich seitdem die Osteuropa-Politik der Europäischen Union? Dieser Beitrag soll in aller Kürze Ziele und Umsetzung der Europäischen Nachbarschaftspolitik und der Ostpartnerschaft diskutieren. Wo ihre Grenzen liegen, soll insbesondere das Beispiel der Ukraine zeigen.[1]

Die Europäische Nachbarschaftspolitik

Die wichtigste Strategie der EU, um seit der Erweiterung ihre Interessen in Osteuropa voranzutreiben, ist die Europäische Nachbarschaftspolitik, kurz ENP. Im Rahmen der ENP werden gemeinsame Ziele zwischen der EU und den einzelnen Ländern vereinbart, die in mehrjährigen Aktionsplänen umgesetzt werden sollen. Die ENP basiert primärrechtlich auf der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), auf der Assoziierungspolitik der EG und seit dem Lissabon-Vertrag auf Art. 8 EUV [Nachbarschaftspolitik]. Das EU-Recht bietet allerdings einen großen Spielraum für die politische Ausgestaltung, die weitgehend in den Händen der Europäischen Kommission und des zuständigen Kommissars Štefan Füle liegt.[2]

Eine besondere Problematik der Europäischen Nachbarschaftspolitik liegt in ihrer geografischen Ausdehnung auf insgesamt 16 Länder. In ihr werden die europäischen Länder Ukraine, Belarus und Moldau sowohl mit den Ländern des Südkaukasus als auch mit nichteuropäischen Ländern in Nordafrika und im Nahen Osten in einer Politik zusammengefasst. Dass den europäischen Ländern keine herausgehobene Rolle zugestanden wurde, geht auf einen mitgliedsstaatlichen Konflikt im Vorfeld der Osterweiterung zurück. Die westeuropäischen Mittelmeeranrainer fürchteten, dass besondere Beziehungen nach Osteuropa das innereuropäische Machtgewicht zugunsten Deutschlands und der neuen Beitrittsländer verschieben könnten. Sie setzten deshalb durch, dass ihre Einfluss-Sphäre – die Länder des Nahen Ostens – in die neue Politik mit einbezogen wurde.

Im Fall der osteuropäischen Staaten ist die ENP vor allem eine Nichtbeitrittspolitik. Sie ist die Antwort des europäischen Hegemons auf die Herausforderung, die politischen Eliten dieser Länder zu einer Anpassung an seine eigenen Normen und Werte zu motivieren, ohne eine Beitrittsperspektive zu eröffnen. Dabei sind Erweiterung und ENP zwei Seiten ein und derselben Medaille: Auf beide wird das Konzept der Good Governance angewandt; in beiden Fällen ist Konditionalität die wichtigste Grundlage der Kooperation. Zuspitzen lässt sich die Politik der EU auf die Losung des ehemaligen Kommissionspräsidenten Prodi „Alles außer Institutionen“. Wie die Länder der Erweiterung sollen sich auch die ENP-Länder dem Acquis Communautaire, den gemeinsamen Besitzstand der Union, annähern. Im Gegensatz zu jenen erhalten sie aber keinerlei Mitsprache in den europäischen Institutionen.[3]

Neben der Anpassung an eigene Normen verfolgt die EU mit der ENP das Ziel, einen wirtschaftsfreundlichen und politisch stabilen Raum in ihrer Nachbarschaft zu schaffen. Die verschiedenen Ziele der EU gehen dabei weitgehend Hand in Hand miteinander: Ein demokratischer Rechtsstaat, eine neoliberale Marktwirtschaft und politische Stabilität entsprechen sowohl den Werten der EU als auch ihrem Interesse an einem günstigen Investitionsklima in ihren Nachbarstaaten. Doch sie können auch in Konfrontation miteinander geraten: Ein schlanker Staat, wie ihn die ENP propagiert, kann keinen Ausgleich bei sozialen Konflikten schaffen; letztlich setzt er die politische Stabilität aufs Spiel. Indem die ENP auf die Beschränkung staatlicher Regulierung drängt oder im Namen der Stabilität autoritäre Systeme unterstützt, reduziert sie gesellschaftliche Teilhabe und schafft Demokratiedefizite.[4] Was der europäischen Wirtschaft nützt, beschädigt den in der EU herrschenden Werte-Konsens.

Im Rahmen der ENP, aber auch darüber hinaus, unternimmt die EU Maßnahmen der Europäischen Union zur Prävention und Bearbeitung regionaler Konflikte in den östlichen ENP-Ländern. Die EU unterhält derzeit eine Beobachtungs-Mission in Georgien und eine Mission zur Grenzüberwachung zwischen Moldau und der Ukraine. Die Bilanz der europäischen Konfliktbearbeitung in den osteuropäischen Ländern ist bisher ambivalent: Die Vermittlung der EU konnte weder den Georgienkrieg verhindern noch die eingefrorenen Konflikte um Transnistrien und Nagorny Karabach lösen. Gleichzeitig wird jedoch von vielen Seiten betont, dass die EU mit vertrauensbildenden Maßnahmen und der Förderung von Kooperation in weniger strittigen Bereichen zur Entschärfung der Nationalitätenkonflikte beigetragen habe.

Die Östliche Partnerschaft

Die Östliche Partnerschaft wurde 2009 auf Betreiben Polens und Schwedens ins Leben gerufen. Mit der Konzentration auf die sechs osteuropäischen ENP-Länder wurde ein Äquivalent zur Mittelmeerunion geschaffen und der Versuch gemacht, den Geburtsfehler der ENP, nämlich ihre Undifferenziertheit, zu überwinden. Doch die Erwartungen an die Östliche Partnerschaft waren von Anfang an minimal, und nach mehreren Jahren steht das Projekt weiterhin im Schatten der ENP. Sein Stellenwert bemisst sich auch an den vorgesehenen Fördermitteln. Bis zum Jahr 2013 können gerade einmal 600 Millionen Euro für Projekte in den so genannten „Partnerländern“ ausgegeben werden. Zum Vergleich: Der ENP stehen für den aktuellen Förderzeitraum etwa 12 Milliarden Euro zur Verfügung.

Noch stärker als die ENP wird die Östliche Partnerschaft von den unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten und von aktuellen Konflikten geprägt. Sie ist ein Kind der mittel- und osteuropäischen EU-Mitglieder und erhielt daher insbesondere während der polnischen Ratspräsidentschaft 2011 ein hohes Maß an europäischer Aufmerksamkeit. Der jeweilige Zustand der Östlichen Partnerschaft lässt sich auch an den beiden bisherigen Gipfeltreffen ablesen. Blieben 2009 nicht wenige Staats- und Regierungschefs dem Treffen fern, waren zwei Jahre später fast alle anwesend. Die Streitigkeiten zwischen der EU und Belarus, die schon den ersten Gipfel belastet hatten, weiteten sich 2011 so sehr aus, dass sie die gesamte Berichterstattung zum Gipfel prägten.

Die Östliche Partnerschaft basiert weitgehend auf multilateraler Kooperation. Indem dabei auch die Kooperation der Länder untereinander gefördert wird, sollen die jeweiligen Sonderbeziehungen zu Russland aufgebrochen werden. Vom multilateralen Ansatz erhofft sich die EU zudem einen „mobilisierenden Effekt“ auf die osteuropäischen Regierungen, d.h. wie bei der ENP gibt es Ziele, für deren Umsetzung die Länder in eine Art Wettlauf miteinander treten. Die dafür vereinbarten Reformfelder sind Demokratie und politische Stabilität, wirtschaftliche Integration, Energiesicherheit und Völkerverständigung.

Als Anreiz soll Kooperationsangebote auf bilateraler Ebene wirken. Dazu gehört unter anderem die finanzielle Unterstützung politischer Reformen. Weitaus größere Relevanz für die osteuropäischen Länder haben allerdings Versprechen zum Abschluss von Assoziierungs- und Freihandelsabkommen und die Aussicht auf Visaliberalisierung, wobei letztere in der Regel in einem Atemzug mit Rückführungsabkommen genannt wird. Die EU hebt immer wieder hervor, dass die Vereinbarungen partnerschaftlich entstehen und dass sie die spezifischen Bedürfnisse der einzelnen Länder anerkennen. Doch wie bei der ENP wird auch bei der Östlichen Partnerschaft vielfach kritisiert, dass es in der Realität einen undifferenzierten, von der EU vorgelegten Plan für alle Partnerländer gibt.

Die EU und die Ukraine

Als besonders relevant für die EU gelten die Beziehungen zu ihrem größten osteuropäischen Nachbar, der Ukraine. Enge Kooperation soll die Ukraine an die Werte der EU heranführen und – auch aus sicherheitspolitischen Motiven heraus – verhindern, dass sich die Ukraine dem russischen Machtblock annähert. Dafür reicht die bisherige Integration in europäische Abkommen jedoch bei Weitem nicht aus.

Die Ukraine wehrt sich seit Beginn der ENP gegen die in ihren Augen irreführende Bezeichnung als „Nachbar“ oder „osteuropäischer Partner“ der Europäischen Union, werden damit doch ihre Ambitionen auf eine EU-Mitgliedschaft dauerhaft negiert. Die Ukraine hat schon seit Mitte der 90er Jahre immer wieder ihr Beitrittsinteresse gegenüber der EU artikuliert, doch die Kooperation ging nie über ein Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) hinaus. Zu groß ist unter den europäischen Akteuren die Sorge vor den wirtschaftlichen Kosten eines EU-Beitritts der Ukraine; auch gegenüber der Bevölkerung erscheint eine erneute Erweiterung derzeit nicht durchsetzbar.

Bis heute hallen zudem die Fehler der EU in den Folgejahren nach der orangefarbenen Revolution nach. Die Wahl einer demokratischen, europaorientierten Regierung gab der EU damals die einzigartige Chance, die Rechtsstaatlichkeit der Ukraine voranzutreiben. Doch zum einen war der langfristige Aktionsplan der ENP in keiner Weise auf die unerwartete demokratische Entwicklung in der Ukraine zugeschnitten. Zum anderen war die EU überfordert mit einer dysfunktionalen, zerstrittenen Regierung. Sie zögert deshalb, den Pluralismus in der Ukraine weiter zu stärken und deutliche Haltelinien gegen das Aufkommen eines autoritären Überwachungsstaats zu formulieren.[5]

Seit 2007 wird über ein Assoziations- und Freihandelsabkommen mit der Ukraine verhandelt, doch die Anpassungsbereitschaft der Ukraine ist seit der Rückkehr Wiktor Janukowytschs immer weiter gesunken. In welcher Zwickmühle die Ukrainepolitik der EU heute steckt, zeigten insbesondere die Reaktionen auf die Verurteilung Julia Timoschenkos. So äußerte sich die EU plötzlich erschüttert über die Erosion des Rechtsstaats in der Ukraine und drohte, die Verhandlungen über das Freihandelsabkommen auszusetzen. Doch dieses Abkommen steht nicht wirklich zur Disposition, denn die Aussicht, dass die Ukraine sich stattdessen einer Zollunion mit Russland anschließen könnte, steht im allzu offensichtlichen Widerspruch zu den Interessen der EU-Staaten.

Fazit

Sowohl ENP als auch Östliche Partnerschaft scheitern an der Ambivalenz der EU in der Frage des EU-Beitritts. So war nach dem Timoschenko-Urteil aus EU-Kreisen auch vielfach zu hören, die Ukraine versperre sich den Weg nach Europa. Doch welche Wirkung hat eine solche Drohung, wenn es nicht einmal eine langfristige Integrationsperspektive gibt? Darüber hinaus leidet die Kooperation an einem erheblichen Glaubwürdigkeitsproblem der EU: Zu oft schon mussten Rufe nach Rechtsstaatlichkeit hinter der Sicherung der europäischen Gasversorgung oder dem gemeinsamen Kampf gegen Terrorismus zurückstehen.

Diese falschen Prioritäten der Osteuropapolitik spiegeln sich in den Schwerpunkten der europäischen Nachbarschaftsstrategie wider. Sie stellt entgegen der partnerschaftlichen Rhetorik nicht die Themen und Interessen der Partner in den Mittelpunkt, sondern vor allem die der EU selbst. Welche das sind, zeigt beispielsweise eine Kommunikation der Europäischen Kommission vom September 2011, in der der Ausbau der innenpolitischen Kooperation forciert wird. Schwerpunkte sind unter anderem Grenzmanagement, Asyl und organisiertes Verbrechen.[6]

Die EU betont, dass immerhin ein Großteil der Mittel für die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie bereit gestellt werden, und ENP und Ostpartnerschaft haben in der Tat viele sinnvolle Projekte auf den Weg gebracht. Doch die dahinterstehende Idee der externen Demokratisierung ist nicht unumstritten. Insbesondere die direkte Kooperation mit der Zivilgesellschaft wird von vielen Ländern als Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten empfunden. Vielfach kritisiert wird auch die im Entstehen begriffene Europäische Stiftung für Demokratie (EED). Zu offensichtlich ist die Verbindung zwischen Demokratieförderung und der Umsetzung europäischer Wirtschaftsinteressen.

Dient Demokratieförderung tatsächlich nur als Rechtfertigung für eine starke Konditionalität, mit deren Hilfe die neoliberale Hegemonie der EU ausgeweitet werden soll, wird die EU-Nachbarschaftstrategie auf Dauer nicht erfolgreich sein. Zudem müssten zukünftig auch soziale Fragen wie die Schaffung von Arbeit und die solidarische Absicherung gesellschaftlicher Risiken Eingang in europäische Aktionspläne und Fortschrittsberichte halten. Denn nur wenn sie über den unmittelbaren Demokratieansatz hinaus gehen, können ENP und Östliche Partnerschaft nachhaltige Verbesserungen in den osteuropäischen Ländern erzielen und langfristig eine Partnerschaft auf Augenhöhe ermöglichen.[7]

Mehr auch hier: J. Dellheim et al

  1. [1] Die Beziehungen zu den osteuropäischen Staaten werden massiv von den Beziehungen zwischen der EU und Russland beeinflusst. Diese Beziehungen werden in einem anderen Beitrag auf dieser Website behandelt. Sie bleiben deshalb an dieser Stelle unberücksichtigt.
  2. [2] Vgl. Katrin Böttger: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, Baden-Baden 2010, S. 61f..
  3. [3] Hierzu ausführlich Martin Brand: Die Europäische Nachbarschaftspolitik – Ein neoliberales Projekt? In: UTOPIE kreativ, H. 217 (November 2008), S. 1001ff..
  4. [4] Vgl. ebenda, S. 1005.
  5. [5] Vgl. Mykola Riabchuk: Tymoshenko: Wake−up call for the EU, in: Eurozine vom 28.10.2011, S. 1ff.
  6. [6] Štefan Füle: The European Union is ready to fully engage, in: The European – Security and Defence Union, 3/2011, S. 14.
  7. [7] Vgl. Helmut Scholz: Gute Nachbarschaft? Neues Deutschland vom 10.6.2011, Online-Ausgabe.

Autorin: Anna Striethorst

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